从“规模扩张”到“贡献为本”：“十五五”时期职业教育高质量发展的战略思考

摘要：“十四五”期间是我国职业教育取得突破性成就、发生格局性变化的关键五年，为“十五五”时期的高质量发展奠定了坚实基础。当前，职业教育高质量发展面临大而不强、发展不平衡、结构性问题、质量与效能问题等多方面的现实挑战。为实现“十五五”时期职业教育高质量发展，我国职业教育应强化国家战略主导，优化职业教育布局结构；创新实体化融合机制，破解产教“融而不深”困境；构建“三环节”实习实训体系，推进数字化转型落地；进一步推动“职教出海”计划，提升国际话语权和适应力；建立以贡献度为导向的评价体系，引导院校服务实体经济。

关键词：职业教育；“十五五”时期；高质量发展；教育强国

“十四五”期间是我国职业教育发生根本性变化、取得历史性成就的关键五年，为“十五五”时期的高质量发展奠定了坚实基础。根据党的二十大和二十届三中、四中全会的战略部署，以及2025年全国教育工作会议关于组织实施《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》的要求，职业教育作为推动教育、科技、人才一体化发展的重要组成部分，必须全面总结“十四五”期间的发展经验，系统研判新形势、新挑战，前瞻谋划“十五五”时期的发展路径。本文立足服务教育强国建设大局，聚焦“十五五”时期职业教育如何实现高质量发展这一核心问题，从历史成就、现实挑战与政策建议三个维度展开论述，为推动现代职业教育体系构建、支撑中国式现代化建设提供决策参考。

“十四五”期间职业教育取得的历史性成就与根本性变化

“十四五”期间，我国职业教育在党中央、国务院坚强领导和教育部统筹推进下，深入贯彻落实习近平总书记关于职业教育的论述，牢牢把握服务高质量发展、促进高水平就业的办学方向，实现了从规模扩张向内涵发展、从参照普通教育向类型教育发展的根本性转变，在现代职业教育体系建设、产教融合机制创新、人才培养质量提升等方面取得了历史性突破，为加快建设教育强国、技能型社会提供了坚实支撑。

（一）取得突破性成就

第一，类型教育定位全面确立，社会认同显著提升。“十四五”期间，职业教育作为一种独立的教育类型的定位得到充分确立。2022年修订的《中华人民共和国职业教育法》正式实施，首次以法律形式明确“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，从法律层面改变了职业教育长期被视作“次等教育”的观念。与此同时，我国在《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中指出，建立组织协调机制，完善国务院职业教育工作部际联席会议制度，强化跨部门协同，推动职业教育纳入各级政府经济社会发展规划和年度重点任务，政策环境、投入机制和社会认可度明显提升。此外，职业教育的立德树人根本任务得到进一步落实，巩固了其类型教育的合法性基础。根据教育部在“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会（以下简称“发布会”）中的发言，我国已构建“思政课程+课程思政”同向同行的大思政格局，推动形成全员、全过程、全方位育人体系。1 885万教师队伍中涌现出一批弘扬“教育家精神”的典型工作者，师德师风建设持续强化。职业教育不仅是技能传授的关键场域，更成为塑造青年价值观、培育工匠精神的重要阵地。这从根源上提升了职业教育的社会形象，增强了其作为类型教育的综合育人功能，也为“十五五”时期培养既有技能、又有担当的高素质技术技能人才奠定了坚实基础。

第二，育人方式与办学模式实现重大创新。职普融通取得实质性进展，多地积极探索建立综合高中课程互选、学分互认机制，推动职业教育与普通教育双向融通、协调发展。产教融合持续深化，全国已培育出超过500家的地方产教融合型企业，推动组建了一批跨区域、跨行业的产教融合共同体。校企协同育人机制更加健全。数据显示，“十四五”以来，我国共组织开展补贴性职业技能培训9 200多万人次，其中企业职工超4 000万人次、农民工超3 000万人次，有效增强了人才的就业适应性和岗位胜任力。

第三，职业教育体系贯通取得突破性进展。长期制约职业教育发展面临“天花板”的问题得到有效破解。“职教高考”制度全面推行，2023年已成为高职院校招生主渠道。山东、江苏等省份通过“文化素质+职业技能”考试方式实现中职毕业生升学率超60%的目标。职业本科教育实现从无到有的历史性跨越。截至2025年7月，教育部批准设立87所职业本科学校，247个高职本科专业通过备案，标志着“中职—高职专科—职业本科”全链条的现代职业教育体系基本建成。

第四，职业院校人才培养规模与质量同步提升。在规模稳定的基础上，职业教育质量实现跨越式发展。2023年，职业教育在校生总体规模已突破3 000万人，中高职学校每年培养毕业生约1 000万人。与“十三五”末相比，高职招生数从2020年的524.33万提升到2024年的567.94万；职业本科招生规模稳步扩大，到2024年招生人数达10.96万。毕业生就业率保持高位，中等职业教育与高等职业教育毕业生就业率分别超过95%和90%，专业对口就业率稳定在70%以上。现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业新增一线从业人员70%以上来自职业院校。

（二）发生格局性变化

第一，职业教育发展范式实现战略转型。职业教育从以往侧重规模扩张转向内涵发展与质量提升。2019年，教育部联合财政部实施“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”（以下简称“双高”计划），集中支持197所高职学校和403个专业群进行重点建设，带动职业教育整体水平提升。与此同时，专业结构得到系统性优化。2021年，教育部印发《职业教育专业目录（2021年）》，在这份修订的专业目录中，高职专科专业调整了439个，调整幅度达56.4%，新增集成电路、人工智能、生物医药等前沿领域专业，淘汰落后专业108个，专业结构与现代产业体系的匹配度显著增强。

第二，职业教育治理体系与保障机制更加完善。职业教育治理能力现代化水平显著提升，中央财政投入持续加大。2025年现代职业教育质量提升计划资金预算达312.57亿元，重点支持中西部和脱贫地区职业教育发展。师资队伍建设实现质的飞跃，2024年全国职业院校“双师型”教师比例达到58%，企业工程师驻校授课成为常态。质量保障体系不断完善，国家、省、校三级质量年报制度全面建立，职业教育进入标准化、规范化发展新阶段。“十四五”期间，职业教育为现代产业体系输送超过70%的新增高技能人才，职业院校与企业协同开展技术攻关，在高端装备、生命科学、人工智能等领域形成一批原创成果。教育部部长怀进鹏在发布会上指出职业教育实施“新双高”改革，大力推动办学能力高水平和产教融合高质量，充分融合人才成长和区域经济社会发展需求。特别是在推动产教融合、科教融汇方面，职业教育推动“中国制造”走向“中国创造”，培养更多高技能人才。

第三，职业教育服务国家战略能力显著增强。职业教育与国家重大战略对接更加紧密，已成为支撑实体经济与新兴产业发展的重要力量。在服务制造强国建设方面，“双高”计划职业院校牵头完成多项技术攻关项目，为国产大飞机、高铁等高端装备制造提供重要人才支撑。在助力劳动者职业技能提升方面，我国开展大规模职业技能培训行动，重点领域出台了数字人才、康养、家政、长期照护等专项培训文件；面向重点群体，出台了加强农民工职业技能培训、推动技能强企、做好毕业生等青年就业相关政策文件。

第四，数字化赋能塑造职业教育发展新动能。职业教育数字化转型成效显著，教育部建成国家职业教育智慧教育平台，截至2024年，职业教育在线精品课程超1万门。该平台还集成了专业教学资源库、虚拟仿真实训中心等模块，推动教学模式从“教为主”向“学为主”转变。其中，超60%课程与先进制造业、战略性新兴产业、现代农业、生产性服务业、养老托育等民生紧缺领域相关。

职业教育高质量发展机遇与挑战并存

面向教育强国建设和教育、科技、人才一体化发展的战略需要，我国职业教育在“十四五”期间虽取得显著进展，有着极其重要的制度优势、产业优势、市场优势和人才优势，但也面临着严峻的结构性挑战。作为世界第二大经济体，我国职业教育体系在规模上已居世界首位，却在质量、结构、效能等方面仍存在明显短板，与建设现代化产业体系、实现高水平科技自立自强的要求尚有较大差距，大而不强、发展不平衡等已成为当前主要矛盾。具体而言，我国职业教育高质量发展面临以下四方面现实挑战。

（一）大而不强：规模优势未转化为国际竞争力

我国已建成世界规模最大的职业教育体系，技能人才总量超过2亿人，其中高技能人才约6 000万人，占技能劳动者比例达30%。然而，与制造强国、教育强国的目标相比，我国高技能人才无论在比例结构还是质量效能上均存在显著差距。根据中国教育科学研究院相关调查，我国高技能人才在国际竞争力排名中长期处于百位之后，与我国经济总量全球第二的地位极不匹配。反观发达国家高技能人才占比普遍超过40%，其中德国、日本分别达到50%和40%左右，而我国仅为30%。更值得警惕的是，尽管我国在全球教育强国中的排名从2012年的第49位上升至2022年的第23位，但高技能人才比例的国际排名却不升反降，反映出人才培养质量与产业升级需求之间存在深刻矛盾。在关键战略领域，高技能人才供给不足已成为制约产业链安全的突出瓶颈。例如，在高端数控机床、人工智能、集成电路等战略性新兴产业领域，高技能人才缺口率超过50%，导致重点领域技术攻关和自主化进程受阻。尽管我国制造业增加值占全球比重近30%，但高技能人才对GDP的贡献率仅相当于发达国家平均水平的1/2，技术创新与成果转化效能明显偏低。这种“大而不强”的现状，严重制约了我国从制造大国向制造强国的战略转型。

（二）发展不平衡：区域发展与产业结构的二维度失衡

职业教育发展不平衡问题突出体现在区域、产业等维度，加剧了人才供给与战略需求之间的结构性错配。一是在区域发展方面，东部地区凭借其经济优势成为高技能人才的主要聚集地。东部地区在技术研发人才、资本运作人才和互联网人才方面的短缺程度低于西部地区，但在高级技术工人方面的人才短缺程度略高于其他地区。不同技能水平的行业在地理空间上呈现梯度转移特征，特别是在诸如航空航天器制造、电子和电工机械专用设备制造等高技能行业，人才数量在东部地区就业比重增长最快，进一步强化了技能劳动力向东部沿海地区集聚的趋势。各省份经济发展水平与各类人才短缺程度呈负相关，第三产业比重较高的地区人才短缺种类相对较少，经济结构优化成为区域人才吸引力的关键因素。二是在产业结构方面，传统产业与新兴领域之间的人才供需失衡明显。制造业在很长时间段内仍将是中国经济增长的重要支柱，其就业主要集中于东部省份，东、中、西部依次递减。然而，当前劳动力供给存在显著的人才层次矛盾，低学历劳动力未实现技能智能化，高学历人才却难以满足企业实际应用需求，导致人才供给无法有效匹配产业升级需求。

（三）结构性问题：职业教育供给与产业需求错配

职业教育专业结构、层次结构与产业发展需求之间存在错配问题。在专业设置方面，职业院校课程更新速度滞后于产业和技术迭代节奏。在新材料、新技术领域，多数职业院校仍以实施传统课程为主，职业教育教学内容与行业企业的真实需求之间存在一定的脱节情况。2025年9月，我国共有中职学校9 302所、高职院校1 562所、职业本科院校87所，在校生共3 400万人，建成了世界上规模最大的职业教育体系。虽然我国职业院校五年内新增了1.2万个专业点，但由于专业数量多，许多专业难以“敏捷”地响应新技术、新岗位的要求，专业调整机制仍显滞后。此外，我国职业教育的体系结构呈现“低重心”特征，中职、高职专科与职业本科在校生比例约为30∶43∶1，职业本科学校仅87所，占职业院校总数不足5%。这种层次结构的不平衡，限制了技术技能人才的成长通道，也难以满足产业智能化、绿色化转型对高层次、复合型技术技能人才的需求。由此可见，未来须通过动态优化专业目录、扩大职业本科规模，实现职业教育供给与产业升级的精准匹配。在产教融合方面，存在明显的“融而不深”现象。2022年修订的《中华人民共和国职业教育法》规定国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，对深度参与的企业予以奖励或组合式政策优惠。企业可利用资本、技术等举办或联办职业教育机构。政府要对企业举办的非营利性职业教育机构可予以政府补贴等。但在现实中，由于技能型人才存在培养成本高、回报周期长等原因，企业参与职业教育的积极性普遍不高。

（四）质量与效能问题：职业教育人才培养质量与社会认可度待提升

当前，职业教育在质量与效能方面仍面临着诸多挑战，主要表现为人才培养质量不高、社会认可度偏低以及育人过程效能不足等，难以适应产业升级与就业市场多元化需求。在人才培养质量方面，产教融合机制不健全是制约职业教育人才培养质量提升的关键因素。由于缺乏省域政府统筹和行业协会深度参与的监督管理机制，部分产教融合型企业的建设重心出现偏移，更倾向于政策迎合与功利化育人，导致行业企业与职业院校对接不畅、开放程度不足，人才培养质量难以有效提升。在社会认可度方面，职业教育吸引力不强的问题长期存在。传统观念中“重普轻职”的倾向仍较为普遍，政策激励与价值引导不足进一步制约了职业教育社会地位的提升，使得技能型人才的社会价值未能得到充分彰显。在育人效能方面，职业院校的课堂中仍然存在“低效”的教学现象，影响了人才培养的实效性。职业院校教学方式陈旧、课程内容与行业实践脱节、教师专业能力参差不齐等问题，限制了学生技术技能的提升与职业素养的养成。与此同时，职业教育数字化转型升级进程缓慢，多数职业院校仍停留在基础设施与资源数字化阶段，虚拟仿真实训、智能评价系统等深度应用覆盖不足，难以支撑数字经济背景下复合型技术技能人才的高质量培养。

“十五五”时期职业教育高质量发展的政策建议

面向“十五五”时期国家重大战略纵深推进与产业结构调整的总体部署，职业教育需要摆脱单纯追求规模的路径依赖，以服务国家战略、区域发展和产业转型升级的贡献为本为导向，实现从规模扩张向质量与效益并重的战略转型。

（一）强化国家战略主导，优化职业教育布局结构

针对职业教育资源配置与区域发展战略和产业结构匹配度不高的问题，应突出国家顶层设计和宏观统筹功能。建议在国家层面编制职业教育布局专项规划，将资源重点投向国家重大区域发展战略实施区域、现代产业体系建设重点区域，在坚持基本公共教育服务均等化前提下，适度向产业基础较好、集聚效应明显的重点区域和重点产业集聚区倾斜。在专业结构方面，以国家和地方公布的产业发展规划、重点产业链清单和紧缺人才目录为主要依据，动态调整专业设置。在办学层级方面，可将战略性新兴产业领域依托条件较好的高职院校稳步升格为职业本科院校，构建“中职—高职专科—职业本科”纵向贯通的技术技能人才培养体系。同时，需进一步加强县域中职学校与区域高职院校的一体化规划，防止低水平同质化扩张，增强职业教育对区域产业转型升级的支撑能力。

（二）创新实体化融合机制，破解产教“融而不深”困境

针对产教融合多停留在“签约合作”“订单班”等浅层次阶段、缺乏产权清晰和利益共享制度安排的问题，应推动产教融合平台向实体化、法人化和市场化运作转型。建议在不改变职业院校办学性质的前提下，支持校企共建具有独立法人资格的职业教育产业学院、技术技能创新中心等产教融合实体，构建产权明晰、权责对等、收益共享、风险共担的治理结构。在出资方式上，鼓励企业以设备、技术、知识产权等要素出资，职业院校以场地、品牌和课程资源作价出资，通过股权或项目收益分成形成紧密型校企命运共同体。在运行机制上，将真实生产项目引入人才培养全过程，推动课程内容与职业标准、教学过程与生产过程、教学环节与岗位实践的深度对接。具体而言，可依托产教融合建设试点城市、职业教育国家规划教材等政策载体，鼓励企业参与人才培养方案修订和课程标准制定，将新技术、新工艺、新规范及时转化为教学内容。同时，通过设立产教融合发展专项资金、探索产教融合专项保险和校企合作风险补偿基金，对设备折旧、生产波动、实习安全等合作风险给予适度补偿。

（三）构建“三环节”实习实训体系，推进数字化转型落地

面向数字经济和智能制造背景下职业岗位和能力结构的变化，应构建“校内教学实习—虚拟仿真实训—企业现场实习”有机衔接的实践教学体系，以数字化提升实习实训质量。一是优化校内教学实习，围绕典型工作任务重构实践课程体系，推动实训基地向“生产性实训基地”升级。二是完善虚拟仿真实训，在国家职业教育智慧教育平台和行业公共实训平台框架下，建设面向重点行业和关键工种的虚拟仿真实训项目，利用工业数字孪生、虚拟现实和智能评测等技术，替代危险性高、成本过高或难以在校内完整呈现的训练场景。三是规范企业现场实习，推动校企联合制定实习岗位标准和考核指标，将学生在企业真实生产环境中完成的任务成果纳入课程学分和毕业要求。通过打通“三环节”实践教学链条，形成“基础能力—综合能力—创新能力”递进培养路径，并依托数字化平台记录学生实训数据，为后续职业发展指导提供依据。

（四）进一步推动“职教出海”计划，提升国际话语权和适应力

在职业教育国际合作不断拓展的背景下，应在更高层次统筹“职教出海”布局，推动职业教育由项目性参与向制度性供给转变。根据教育部等部门发布的信息，“十四五”以来我国已与183个国家和地区建立教育合作与交流关系，与亚非欧多国合作建成36个“鲁班工坊”，逐步形成了具有中国特色的职业教育国际合作品牌。在此基础上，建议依托世界职业技术教育发展大会等多边平台，重点面向“一带一路”共建国家和上海合作组织成员国，推进海外职业技术学院、技术培训中心和区域技能认证平台建设，探索在专业标准、课程体系、教师培训和资格证书互认等方面的制度性对接。同时，可在高铁技术、新能源、现代物流、电子商务、数字技术等领域推广“中文+职业技能”项目，培养兼具中国标准认知、本国情境理解和跨文化沟通能力的本土技术技能人才，增强中国职业教育在全球职业教育治理中的规则共建能力和议题设置能力。

（五）建立以贡献度为导向的评价体系，引导院校服务实体经济

为纠正职业教育评价中过度强调办学规模、在校生人数和项目数量，而忽视服务成效和质量贡献的问题，应构建以“社会贡献度”为核心的职业教育评价体系。建议在国家和地方教育管理信息系统基础上，整合就业统计、企业用工、产业发展和区域经济等多源数据，构建覆盖院校、专业和毕业生三个层面的指标体系，重点引入技术技能创新服务贡献度、服务重点产业链成效、毕业生就业质量和职业发展质量等指标，通过定量与定性结合的方式，反映职业教育对服务实体经济和区域高质量发展的综合贡献。在政策推进上，可将评价结果与职业院校绩效考核、专业设置调整、经费拨款分配和职教专项资金安排等挂钩，引导院校从单纯追求规模扩张转向服务质量提升和结构优化。同时，通过毕业生就业质量和用人单位满意度调查，将评价结果反馈到人才培养方案修订中，形成“评价—反馈—改进—再评价”的行动闭环。

作者简介：曾天山（1966—），男，湖南湘乡人，教育部课程教材研究所副所长，研究员，研究方向为教育政策与管理、教育教学理论；陆宇正（1994—），男，江苏无锡人，教育部课程教材研究所助理研究员，博士后，研究方向为职业教育基本理论。

基金项目：国家社科基金教育学重点课题“职业本科教育的推进路径及实施策略研究”（编号：AJA220022），主持人：曾天山。

引用格式：曾天山，陆宇正.从“规模扩张”到“贡献为本”：“十五五”时期职业教育高质量发展的战略思考[J].职教论坛，2025(11):24-29.